台灣是我們的母親，該如何面對她？
文／陳碧源（宜蘭子弟，高源不動產估價師聯合事務所所長）
有效而永續的農地管理政策分析
「母親是山，母親是海，母親是河，母親的名叫台灣。母親是良知，母親是正義，母親是你咱的春天。」
台灣是我們的母親，大地是我們最親。然而，在中華民國的治理下，卻使得台灣大地環境，儘管越加美麗，卻也更顯哀愁。自齊柏林往生後，似乎環境議題的呈現，也隨之消逝，環境問題隨波逐流。
也因此，我們在經濟發展與轉型的同時，我們對於環境的定位，如何建構永續環境，實為我們現今台灣人民應該思索之處。特別是，堅守環境價值與農業政策的宜蘭縣。
台灣農地現行面臨下列問題：
台灣的農地資源，隨著經濟快速成長及都市蔓延的影響，因此遭受不斷的違規使用與變更釋出。有學者即認為台灣的農地現行面臨下列問題：
一、都市農地：
（1）缺乏適時通盤檢討，無法瞭解都市農地使用現況及該如何加強保育管理措施
（2）都市計畫農業區定位模糊，導致被視為都市發展預備地，從而受到變更開發及違規使用的威脅，背離都市永續及農地資源永續利用的理念
（3）違規使用情形嚴重
（4）都市計畫農業區變更壓力大
（5）容許使用項目寬鬆。
二、非都市農地：
（1）上位計畫未有效指導，致使農地決策未考量區域性農地整體發展情形，農地資源無法合理及有效利用
（2）現形機制未發揮管制的效用
（3）分區用地與容許使用項目之關連性不明
（4）容許使用項目規範不當造成農地流失與農地零碎
（5）違規使用普遍及管制困難。
近十年宜蘭農舍所有權轉移，3成買家來自台北、新北市
都市蔓延則是導致宜蘭縣農地宅地化的原因之一，依學者研究，高速公路的興建是造成都市向外為擴張蔓延之主要原因，因為高速公路的可及性提高，使得高速公路郊區人口可快速到達市中心，造成交易成本降低，增強都市蔓延的力量。此一論理在台灣地區亦得到相關論證，並且認為交流道數量較多的生活圈與蔓延指數增加量，呈現正向關係。
宜蘭縣在2006年6月雪山隧道及國道五號蔣渭水高速公路通車後，成為第一條連結台北市與宜蘭地區的高速公路。也使得人口高度集中的大台北地區蔓延到宜蘭縣；特別是，宜蘭縣農地價格遠較大台北地區低廉，提供興建農舍之契機。
因此，宜蘭縣2006年6月通車後，2007年至2017年3月間農舍所有權移轉件數，取得人屬台北市及新北市地區之戶籍者，占整體移轉取得人數比率的近乎3成。
宜蘭農地交易從2000年後開始一路向上飆漲，直到2015年前任縣長以「臨路臨側」等政策採煞車後，才稍微下跌，從下圖可以觀察歷年變化
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| 圖表製作：上下游 |
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| 圖表製作：上下游 |
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| 圖表製作：上下游 |
宜蘭農地被視為「都市發展預備地」
因此，因為外來人口興建農舍居住需求的誘因，導致宜蘭縣農地被視為都市發展預備地，從而受到變更開發及違規使用的威脅，背離都市永續及農地資源永續利用的理念，致使農地不斷非正規化的流失。然而矛盾的是，農地因宅地化可能性，導致農地面積零碎化及價格高漲，而非純粹農業生產所需的規模耕作經營及可支撐的收益地價。
也因此，面臨農地宅地化價格與農地收益價格的差距，農民或者農地地主，死守著農舍議題，而不願做農業使用，有其必然的原因與無法解決的困境。
永續發展的農地政策，國外政策參考
然而，農地的使用，早已並非傳統生產的概念。農地使用體制從農業生產論（agricultural productivism）轉變為多功能農業體制（multifunctional agricultural regime）。亦即除了糧食衣物生產的初級功能外，農業活動亦可形塑景觀、提供環境利益，例如土地保護、可更新自然資源的永續經營及生物多樣化，以及有益於許多鄉村地需的社會經濟活力。
如果除了其生產糧食衣物的初級功能外，還具有一種或多種功能時，農業就是多功能的。因此農地的土地價值與功能可分為
（1）生產功能；
（2）工作與生活功能；
（3）觀光功能；
（4）空間功能；
（5）生態功能。
因此，基於永續發展的探討與農地生態維護，兼顧農地所有權人財產價值維護，則成為農地永續發展的課題下。理論上與實務上，國外有相關實施政策，謹整理如下：
一、發展權利取得
發展權移轉(TDRs)允許地主將一塊土地的發展權利移轉到另一塊土地上。美國發展出土地發展權轉讓計畫，將農地、保護空地、森林等受限制發展土地，進行發展權移轉。
二、農地保育地役權購買方案
美國因為面臨郊區化入侵農地資源的問題，重要農地大量快速變更，環境敏感地區遭受開發破壞的蔓延問題，除制定農地保護政策法外，開始實施農地保育地役權購買方案（PACE）。該計畫對於農場經營者放棄在其土地上進行其他開發行為，提供相對補償。
德國Weyarn小鎮的換地政策，將購買來的土地規劃為青年租用國宅，吸引年輕人願意留在鄉村發展
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| 圖片提供/吳勁毅 |
三、農林用地分區管制
進行農林用地的分區管制，以禁止一切非農業使用活動進入農業生產地區。這種土地使用分區管制可分為4種型態：
（1）非排他性的使用分區管制：允許小面積的農業生產及興建農舍；
（2）志願性的農業分區：農民請求劃定，可享租稅優惠，但有一定程度的使用限制；
（3）排他性的使用分區管制：規定最小經營規模面積，以維持合理農業生產活動及經營性質，並防止都市蔓延入侵農業資源，確保農業生產的可能性及降低都市邊緣農地變更投機的期待。
四、租稅政策
給予農業使用者一定的財產稅上的租稅優惠。並就土地投機者給予資本利得稅的懲罰。
五、都市成長管制線
都市成長管制線是規範都市成長管制地區，並防止都市擴張侵犯郊區及重要的農業及環境資源地區，以使農地與自然資源可以永續維護。
上述各項國外實施政策，所謂他山之石可以攻錯，可作為進行下一章節相關解決方式之論理依據。
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| 經濟合作暨發展組織（OECD）在二○○六年發表的《The New Rural Paradigm》，提到鄉村的新舊典範。 提供/Holger Magel |
台灣如何有效管理農地？政策分析如下
因此，為解決宜蘭縣因都市蔓延產生的農業生產環境破壞的衝擊，個人認為，政府應有效管理農地政策如下：
一、進行農業用地分區管制
為兼顧農業生產環境及財產權保障，政府應儘速著手或督促縣市政府規劃縣市國土規劃。在縣市國土計畫的規劃中，透過農地分類方式，研議農業用地分區管制，並規定部分農業分區最小經營規模，且不得興建農舍。
二、農舍及民宿之總量管制
台灣糧食自給率僅31%，遠低於日韓的50%及39%；況農舍價值非來自農舍本身，而在其因可享受農地地景的外部性價值所致。因此農舍過度密集，除影響農地主要的生產功能，地景生態的附加價值亦會流失，導致農地住宅區化。因此，政府應採取農地興建農舍及民宿的總量管制，使農地多功能使用不致於過猶不及。
三、積極管理農地農用政策
農地非不得興建農舍，然引發的廢水、交通等外部性成本，現行並非完全內部化。因此建議改以開發許可方式，包含開發回饋金之訂定，前揭外部性成本內部化，以維有效管理措施。
四、推動財產權限縮
農舍之存在，實立基農民農用之附帶利益。若農地僅在興建農舍前積極規範農民資格，但取得農舍後之移轉，或對農地未作農用，顯非立法目的。因此政府應規範興建農舍者日後對於興建農舍後之90%農地之使用，並加強稽核。此外應規範農舍移轉及取得者之資格，並應對非確實作為農用者應限期移轉，以確保農地農用政策得以徹底實施。
五、農地相關免稅政策的檢討
不動產稅賦因避免影響不動產市場的投資行為，然而現行農地多為免稅態樣，其用意原係補貼農地作為生產用地之可能損失。惟倘已興建農舍之農地，甚至作為民宿之農地，其用途早已轉變為消費用地，並產生投資農地之誘因。因此是否有必要維持免稅，建議應予以檢討。
六、實施農地發展權移轉
為兼顧被限縮農地農民之財產權保障，政府應研議實施農地發展權移轉，將發展權移轉至可興建地區。此外，宜蘭縣政府應研議擴大都市計畫，劃定低密度住宅區，以因應都市蔓延之外來人口。此外，訂定都市成長管制線，並將農地發展權適度移轉至擴大都市計畫區，並由擴大都市計畫區的低密度住宅區之資本利得與變更回饋金，作為生態補貼基金。
七、實施農地保育地役權或農育權購買方案或生態補貼政策
為永續發展農業及生態環境，政府應研議設置國土永續發展基金或鼓勵民眾成立生態保育基金，購置農地保育地役權或農育權。甚至，與農地地主簽訂合約，實施生態補貼或補助費用。而這樣的生態補貼，因視周邊住宅與農地價格差額予以訂定，而非所有農地均一價，以免降低農地地主願意配合政策的誘因。
請執政者體認，宜蘭是實現政府轉型、土地正義的重要地
宜蘭縣向來重視農業生產環境與生態保育。然而近年來因為農地政策鬆綁及雪隧通車後，帶來相關衝擊。個人認為，這是都市蔓延所導致的，且因為政府執行政策不力，帶來農業用地遭受零散化與流失的結果。
因此個人認為可透過進行農業用地分區管制、農舍及民宿之總量管制、積極管理農地農用政策、推動財產權限縮、農地相關免稅政策的檢討、實施農地發展權移轉、實施農地保育地役權購買方案或生態補貼政策等方式予以政策規劃。
宜蘭向來是台灣土地環境保育改革運動最佳之地區，個人期待執政者能夠體認宜蘭縣在政府轉型與實施土地正義的地位，堅守宜蘭價值，為宜蘭土地的未來，做出一番貢獻與堅持。
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| 攝影／劉振祥 |
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