社團法人宜蘭縣公民監督聯盟
宜蘭縣議員2017下半年度問政表現觀察總報告
文／社團法人宜蘭縣公民監督聯盟
壹、前言
宜蘭縣公民監督聯盟（宜督盟），宗旨是發揮民間中道力量，監督代議部門問政等事項，以保障宜蘭縣民獲得正確資訊，藉此宣導民主理念，發展公民社會，謀取縣民之福。
宜督盟為揭開議會長期以來，簽到出席率雖高實際在場率卻低下的事實，透過實際在場監督拍照，呈現出真實結果，讓選民知道所選出的代議士是否實際在場用心問政。
議員在議會的質詢是否言之有物?是否針對問題探討?所問問題是否適切?有沒有做功課?而不是只是做戲，問政品質更值得本盟及選民在意。本盟特選出有效質詢影片，問政內容完整呈現，除提供選民參考，也督促代議士發揮更多為民喉舌影響力，以民主體制臻於健全甚幸!
為使不負選民所託，宜督盟要求議員應公布所聘助理名單、建設經費去向，及實地走訪全縣31位議員服務處拍照，察看服務處是否敞開大門或大門深鎖。
選民用選票選出議員，民主只進行一半。作家朱天心曾說：民主沒有高枕無憂這等好事，一旦放棄對權力的監督控制，民主所剩的，不過是空蕩蕩的虛名。
宜督盟一本初衷，希望提升議員問政品質、督促縣府更好，這份報告提供議員、縣府官員及關心縣政的朋友們參考，也期待更多公民一同關心公共事務，加入公民監督行列。
貳、觀察方法與實施
一、為回應宜蘭縣議會對宜督盟評鑑辦法之各種意見，經宜督盟 2017 年 1 月 8 日第 二屆第十六次理監事聯席會議編號 10 決議，廢止「宜蘭縣議會第十八屆定期會 議員評鑑辦法」，並新訂「宜蘭縣議員問政表現觀察報告實施辦法」(如附件 一)持續監督議會。
二、原評鑑辦法主要以議事錄為評鑑工具，議事錄出刊時時效已過，恐有失真之虞。
三、評鑑所需為民服務資料，多數議員認為恐有涉及個資問題，提供意願不高。
四、本次由評鑑評分改為觀察公布，乃著眼於客觀數據之呈現，減少人為主觀評分， 個別議員表現可由公民經由這些客觀數據及議員質詢影片自行評斷。
五、觀察報告實施辦法主要觀察揭露項目為:
(一)出缺席(依當天議事錄為準)(二)質詢次數(依當天議事錄為準)(三)公共性議題質詢影片彙整及公布，供公眾檢視討論(四)公布助理名單(如附件二)(五)公布基層建設經費。
六、依每年上、下半年兩階段各彙整成觀察報告，上網公告提供縣民參考，期許建 立一個議員表現觀察平台，經由網路讓公民充分討論，達到全民監督之目的。
七、每天分上、下午各派 1-2 位志工至議會觀察，依議員出席紀錄表(如附件三)、 議員表現紀錄表(如附件四)撰寫觀察紀錄，定時點名、拍照、提內部討論後， 上傳宜督盟臉書粉絲專頁。
參、觀察與分析：
一、出席表現觀察報告
(一) 議員出席會議乃是天職
很多公民可能不清楚，我們所選出來的代議士，必須在每年的五月和十一月於議會開會，就像上班族進公司要簽到或打卡；我們選出的代議士也要簽到。只是這樣的簽到，時常流於形式；且只要簽到，就算沒有進議會開會，除了每月固定18萬的薪資(含助理費)，每天還可以多領2,450元的補助費(出席費1,000元、交通費1,000元、膳食費450元)，中午議會還會供餐，還有議員的單人宿舍可供住宿(宿舍就在議會旁一棟深咖啡色的建築物，除了設備齊全的單人套房，還有健身中心、聯誼室、洗衣房)。
目前針對議員只簽到、就算未實際出席會議也可以領出席費2,450元一事，並無法可管，也就是說，議員們在法律上是站得住腳的。但請各位想想，我們選出議員不就是要監督縣府施政嗎？一年有12個月，僅兩個月定期會，議員們卻以跑紅白帖、為民服務、學業等各式各樣理由未與會，莫非議員助理的能力與人力都不足以處理紅白帖或服務案件嗎？連開會都不到場還領出席費，縣府的施政形同無人監督，這樣說得過去嗎？
(二) 在場率統計
有一句話說得好：『道德能彌補智慧的缺陷，但智慧卻永遠不能填補道德的空白。』不管議員們有三頭六臂的能耐或自以為是可以遙控監督縣政，這種道德上的瑕疵，促使宜督盟必須就議員實際出缺席狀況做完整紀錄，呈現在各位公民眼前。
宜蘭縣目前有32席縣議員，宜督盟志工於2017年8、11、12月議會開議期間，每日輪派志工到議場監督，一天點名六次。並製作成整個會期32席議員的點名統計表。
宜督盟本次公布2017年下半年議會開議期間，議員實際在場率60%以上名單及30%以下名單。
在場率60%以上名單如下：黃定和、陳鴻禧、吳秋齡、張建榮、陳漢鍾、吳宏謀、陳福山、張秋明、孫湯玉惠。在場率30%以下名單如下：林金龍、蔡文益、林岳賢、沈德茂。(備註：陳文昌(議長) 、林棋山(副議長) 、黃適超(轉任副縣長)不列入統計)與2017年上半年比較，在場率60%以上者增加張建榮、陳福山、孫湯玉惠3人，減少林志鴻1人。在場率30%以下者減少陳孝仁1人，增加沈德茂1人，整體在場率49%較上半年40%，提昇9%，可見議員在場率已明顯提高。
(三) 期許議員有守有為
一個健全的民主體制得來不易，議員們千辛萬苦參選脫穎而出，選民們確實履行投票義務。然而，這樣反差如此大的出席率和在場率，選民們能接受嗎？若再調閱每日議會的議事錄，不難發現，簽到出席率真的是100%，但整個議會平均每天坐不到五成的議員。
請問議員諸公，該如何是好？請問各位公民，同意辛苦的納稅錢就付諸流水嗎？
二、質詢表現觀察報告《確實出席 有效質詢 解決問題 正面影響》
(一) 質詢次數統計：宜蘭縣目前有32席縣議員(黃適超議員於2017年11月6日改任宜蘭縣副縣長)，另議長、副議長不列入統計，以30名議員為觀察統計對象，宜督盟志工於去(2017)年8月及11-12月議會開議期間(1次定期會及6次臨時會)，每日輪派志工到議場監督，除了每天點名6次，並紀錄議員主要質詢內容，選出有效質詢內容，並根據宜蘭縣議會議事錄統計每位議員質詢次數，經過43天，以每一次會議（即每一天上午或下午）是否發言質詢為統計。在80次的會議中，有議員在會議中發言質詢59次，也有議員僅發言1次(如附件五)。質詢次數超過40次名單如下：陳鴻禧、黃定和、吳秋齡、陳漢鍾、陳福山、吳宏謀、黃建勇。質詢次數不足20次名單如下：林金龍、楊順木、陳孝仁、林岳賢、游祥德、孫湯玉惠。與2017年上半年比較，發言質詢次數多者恆多，少者恆少。
(二) 選出有效質詢內容：宜督盟在統計次數的同時，更關心議員的質詢內容，因為1次有效的質詢，遠勝於10次無效的質詢，因此，由宜督盟的監督委員會根據「有效質詢評選原則」，「質詢內容有力於多數民眾利益。」、「質詢內容促使行政與相關單位立即改善與行動。」、「質詢內容引發社會大眾關注，形成輿論壓力。」，初選出12段有效質詢。再藉由全體宜督盟會員及公民朋友，選出6段有效質詢的內容。說明如下：11月16日薛呈懿議員、吳秋齡議員、江碧華議員針對教育處暨所屬機關業務質詢，針對縣內公營跟公辦民營的學校評鑑制度、非營利幼兒園、廚工勞動權益問題進行質詢。質詢內容促使行政與相關單位立即改善與行動。11月17日陳漢鍾議員針對文化局暨所屬機關業務質詢，李科永紀念圖書館興建、藝術美學深入校園、宜蘭就是一座博物館等提出質詢，並提醒宜蘭財政問題。11月20日陳鴻禧議員於民政處暨所屬機關、計畫處業務質詢，提出對於陳代理縣長施政報告提及成立海洋局，以及港市合一，並得到計畫處長當場正面回應。11月24日薛呈懿議員在環保局業務質詢，針對深入探討生煤問題，以及異味檢測實驗室、環境稽查大隊等環境問題質詢。此質詢內容促使行政與相關單位立即改善與行動。12月1日劉添梧議員在縣長施政總質詢，提出多項質詢，皆得到立即且正面性回應，如羅東轉運站轉乘及經費問題、羅東北成路西邊禁建、礁溪休閒渡假區市地重劃核定案、毒品防制等。12月1日薛呈懿議員在縣長施政總質詢，針對農地與農藝政策提出質詢，如違規使用農地加價課稅的部分不妥要退還，追問代理縣長及秘書長，違法使用農地的拆遷、拆除的相關計畫，並闡敘農地農用的價值。而此質詢內容引發社會大眾關注，形成輿論壓力。而後縣政府也召開相關座談會。薛呈懿議員也針對慈心華德福的校地提出校舍不足問題，代理縣長也立即進行處理與回應。
三、透明度表現觀察報告《公布議員助理名單有那麼難嗎？》
(一) 公布議員助理名單，陽光政治的基礎古有明訓『三個臭皮匠，勝過一位諸葛亮』，有助理幫忙，議員表現會更好，但如果議員將國家補助議員聘助理的費用，花在請自己妻子當辦公室主任，用自己的小孩當助理，如果自己家人真有按時工作，那倒也無妨。不過，全用自己家人、父母、妻兒當助理，只是議員用來領取助理費的方法，那道德瑕疵不言可喻。此一結果造成服務只是議員一人，又要跑紅白帖婚喪喜慶，又要開會，議會開議在場率又不高，服務處總是門窗緊閉，電話也沒人接，那也不足為奇了。因此，本聯盟經2017年10月15日理監事聯席會議決議，針對縣議員服務處運作進行觀察。其原因與目的有三；其一，執行2017上半年議會觀察總報告第四點、檢討與建議應執行事項；其二，議員每月可支領助理費用80,000元，為民服務費用9,000元，了解議員服務處運作，大致可推估上述兩項費用是否使用得當；其三，鼓勵並促進議員服務處正常運作，以落實為民服務。該次觀察於2017年10月16日至2017年10月29日實施，由本聯盟安排之觀察志工，2~3人一組，以鄉鎮市為單位，進行分區實地觀察，為避免影響議員服務處正常運作，本次觀察採外部拍攝方式，並佐以觀察志工實地觀察，以評估服務處是否正常運作。並於網路公開議員服務處地圖：https://goo.gl/P7ES6L多年來，議員未確實聘用助理，利用人頭來虛報，或高申報低領薪之模式詐領助理費時有所聞，在2017年下半年就有多則議員涉詐助理費躍上新聞版面：「涉詐領助理費 桃園前議員黃李月琴、張文瑜交保」；「童仲彥涉詐領助理費 前妻李秀環將出庭對質」；「台南議員詐領500萬 幹部妻女當人頭一毛也沒拿到」。而在2018年4月間「宜蘭縣議員陳傑麟，涉嫌透過1男1女的親戚當人頭，詐領340萬元助理費，昨陳傑麟、羅姓妻子及2名親戚，均被宜蘭縣調查站帶回約談，隨後移送地檢署漏夜偵訊，陳傑麟以50萬元交保，2名親戚分別以10萬及5萬元交保，羅姓妻子則被聲押。」由這些案例顯示，公布議員助理名單是陽光政治的基礎。（相關新聞http://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/2409234）
(二) 月領八萬元助理費，就應讓助理發揮功能宜督盟為促進議會更透明化，避免議員遊走於法律邊緣，促進青年有機會參與助理工作，並進一步傳承政治工作，要求宜蘭縣議會議員應公布議員助理名單，一來每位議員依法可聘用2-4名助理，每月最多可支領8萬元，加上年終獎金，全年有108萬元之多。二來助理可以協助議員行程規劃、法案研究、為民服務等工作，讓議員在開議期間能全心在議場內為縣民福祉把關。甚至像黃定和議員、薛呈懿議員、邱嘉進議員、黃素琴議員、張明華議員、林志鴻議員、陳漢鍾議員、林岳賢議員、孫湯玉惠議員等聘用助理將其議會質詢影片剪輯放在youtube，並透過LINE群組、FB粉絲專頁分享，藉以和選民互動溝通，這都是值得肯定的作法。
(三) 宜督盟對願意公布助理名單之議員表示肯定就本期議會觀察資料，有陳漢鍾議員、薛呈懿議員、林志鴻議員、蔡文益議員等四位議員願意公布助理名單，宜督盟在此給予高度肯定，其中陳漢鍾議員質詢內容皆可看出助理用心蒐集資料提供議員參考的價值，可為陳議員表現大大加分。而全台最年輕的薛呈懿議員，助理跟議員一樣年輕化，開啟一群年輕人更關心政治議題，更有空間表達年輕人的看法，都值得肯定。就宜督盟的觀察，黃定和議員、劉添梧議員、黃素琴議員等…也都有年輕助理，表現也很好，但本次卻未提供名單。整體而言，議員們多少都有請助理，只是足不足額或適不適任，唯一可確定的，是都有請領足額助理費。雖然宜蘭縣議會已為全國較優的議會，但未公布助理名單不是現代議員該有的行為表現，再次提醒其他不願公布助理名單的議員，請主動公布助理名單以昭公信，宜督盟再次強調，對不願公布助理名單的議員，助理費用108萬元的公帑，視同議員一人領取，一點都不為過。
四、透明度表現觀察報告《公布議員配合／建議款》
(一) 推動廢除議員配合／建議款，落實責任政治台北市在陳水扁擔任市長時廢止議員地方工程配合款，繼任的馬英九及郝龍斌亦選擇不恢復；合併升格前的台南，台南縣、台南市議員每年都有500萬以上的配合款，但新市長上任後，堅持《預算法》並無配合款規定，不應編列每一位議員固定額度的配合款，並強調議員只有預算建議權。高雄市亦於2015年取消議員配合款。責任政治是民主政治的一環，議員對縣府的關係該是發揮監督功能，不因私利所誘，才能保障縣民權益，握有行政權的縣府與立法權的議員不可混為一談。此外，議員配合款常被拿來作人情，在選舉時連任議員會因此佔有優勢，造成不公平競爭。
(二) 桃園市政府做得到，宜蘭縣政府為何做不到？查閱宜蘭縣政府主計處網站可見「對民間團體補捐助及議員建議案」（https://goo.gl/vtMKnD）中，公布宜蘭縣政府歷年來各季對「民間團體補捐助」內容，但檔案卻未能辨別是否為議員配合／建議款，再看看桃園市政府網站公布該市2016年度的「議員建議款」的使用情形，明確載明每位議員建議項目、金額等明細，對於宜蘭縣政府資訊透明度下降，議員也毫無作為，宜蘭縣政府已淪為宜蘭縣議會的遮羞布。(桃園市政府2016年度對議員所提地方建設建議事項處理明細，https：//goo.gl/X1VzY9)綜上，選民不是選舉那天才是頭家，因此宜督盟要求：1.未廢除議員配合／建議款前，宜蘭縣政府應公布議員配合／建議款資訊，公開讓公民檢驗。2.最終，縣府、議會廢除議員配合／建議款。
肆、檢討與建議：
針對2017下半年議會觀察及議員問政表現之檢討與建議，臚列如下:
一、本聯盟秉持公民監督信念，持續進行議會及議員問政表現之觀察。就整體而言，2017下半年與2017上半年大同小異，無顯著差異。然而，就量的方面而言，議員出席率，在場率與質詢次數，相議會較其他縣市，應可名列前茅。唯質是否良好，則待進一步探究。
二、就出席率與在場率而言:2017上半年，議員簽到後留在議場的在場率，平均為48%，而2017下半年的在場率,定期會44%，臨時會61.5%。可知，定期會在場率比上半年退步;而臨時會在場率達到我們期望的60%以上，是可喜現象。其中值得肯定的是，定期會在場率超過60%前三名，黃定和92%，孫湯玉惠62%，吳秋齡61%。臨時會在場率80%以上前七位，黃定和100%，陳鴻禧99%，張建榮86%，張秋明85%，陳俊宇83%，吳秋齡81%，陳漢鍾80%。相對的，在場率偏低，需加強者;定期會在場率低於30%，林金龍，蔡文益，游祥德。臨時會在場率低於40%，林岳賢，林金龍，蔡文益，黃浴沂，沈德茂。
三、就質詢表現而言：(一)在質詢次數方面：定期會質詢次數平均為11.9次，質詢次數高於14次者，陳鴻禧16次、林錫明14次、吳宏謀14次、張秋明14次。臨時會質詢次數平均為16.9次，質詢次數超過30次者，陳鴻禧43次、黃定和40次、吳秋齡35次、陳漢鍾34次、陳福山30次。相對的，質詢次數較少者;定期會質詢次數少於10次者，林金龍、楊順木、蔡文益。臨時會質詢次數少於7次者，林金龍、林岳賢、楊順木、游祥德、陳孝仁、孫湯玉惠。(二)在有效質詢方面：2017下半年有效質詢遴選程序，分初選與複選。初選分兩階段，第一階段，先擷取議員質詢經媒體報導者。第二階段，經本聯盟監督委員會議決，選出12則有效質詢。複選乃經本聯盟所有會員，看完12則質詢文字稿之後，進行票選，最終選出有效質詢 則。比較2017上下半年有效質詢的遴選，我們認為下半年的遴選方式更嚴謹且更客觀。
四、就公布助理名單而言，考量歷次經驗，多數議員仍不願公布助理名單，故本聯盟特別安排觀察議員服務處運作，其觀察結果如附件。我們認為，議員服務處運作乃評估議員是否合理使用助理費用及選民服務經費之重要指標。本聯盟也將持續進行此項觀察。
五、就公布地方建設建議經費而言，縣府仍無法公布此項之完整資訊，本聯盟深表遺憾與無法接受。我們認為縣府應廢除此項建議案，理由如下:其一，此項經費之建議支用，嚴重混淆行政權與立法權之分際，不符民主政治之規範。其二，議員對此項經費之建議，難以擺脫綁樁之嫌，其實也陷議員於不義。其三，破壞縣府整體經費使用之規劃，可能導致地方建設經費使用不公且缺乏持續性。
六、就專題報告而言，因本聯盟人力短缺，無法針對此項進行深入觀察與評析，故本次暫停此項之報告。俟爾後本聯盟人力補足後，再予以恢復。
伍、結論
宜督盟自2011年成立，即手研擬議會監督工作，並自2013年起至2016年共辦理了四次議員評鑑，促成了議會直播系統更新，頻寬改善，民眾得以手機即可觀看議事直播，議事錄也由半年完成，加速約於三個月公告，更促成宜蘭縣議會成為公督盟2016年全台議會議事透明度調查第二高的議會，顯示宜督盟監督有了初步的成效。
唯因部分評鑑項目需由議員提供，而議員又多數不願配合，更為回應宜蘭縣議會對宜督盟評鑑辦法之各種意見，於2017年上半年開始改以議員問政表現觀察報告方式實施，為避免過去僅統計議事錄的簽到出席，而無法呈現議員是否確實進議場，宜督盟安排志工到定期會及臨時會記錄議員在場情形，議員除了固定薪資，每次會議另領有出席費，宜督盟有必要讓民眾了解議員的在場率。議員選民服務評鑑資料既不易取得，或許部分選民於尋求議員服務時，自對議員的服務品質有些感受，但開議期間的質詢率及品質，卻非多數選民有機會觀看及評價，宜督盟統計質詢次數及評選有效質詢供民眾參考，供選民了解議員問政表現。
宜督盟監督議會首重議會的透明，透過宜督盟的觀察報告，讓選民認識自己所選出的議員政表現，我們期待議會越來越透明，議員更認知有義務讓選民清楚其問政表現，並誠實面對選民的檢視，則為宜蘭縣選民之福，民主社會的進步。
【附件一】宜蘭縣議員問政表現觀察報告實施辦法
一、依據：
(一)宜蘭縣公民監督聯盟(以下稱本聯盟)章程：第4條本聯盟之任務如下：
1.收集、整理、保存代議部門之問政、政府部門之施政、傳播媒體之報導、企業之社會責任等相關資料。2.評鑑並公布代議部門問政、政府部門施政、傳播媒體報導、企業社會責任等績效。3.運用各種方式宣導公民參與之理念。4.運用各種方式辦理審議式民主之活動。5.培養公民監督之專業人才。6.從事公民監督之相關研究。
(二)2017.01.08第二屆第十六次理監事聯席會議編號10決議。
二、目的：
(一)發揮公民監督議員問政力量(二)提昇議員問政品質(三)喚起縣民共同觀注議員問政表現(四)觀察報告公告，提供選民參考
三、主辦單位：宜蘭縣公民監督聯盟
四、協辦單位：宜蘭縣各組織團體
五、觀察對象：宜蘭縣議員
六、觀察項目：
(一)出缺席(二)質詢次數(三)公共性議題，質詢影片公布及評析(四)公布助理名單(五)公布基層建設經費
七、實施期程：每年分二階段
(一)第一階段：1月1日~ 6月30日(二)第二階段：7月1日~ 12月31日
八、觀察報告：
(一)動態報告(二)上半年報告(三)下半年報告
九、公布觀察報告
【附件三】
【附件四】
【附件五】
