「行政瑕疵」數不清，礁溪遠雄「有神助」？ 文／孫博萮（守護宜蘭好山好水行動聯盟發起人）
3月24日下午二時，宜蘭縣環保局將召開「豐富五峰旗旅館整體開發計畫第二次環境影響差異分析報告」審查會議，本次審查會議，乃因公民於2015年8月委請律師提起訴願，主張原縣府審查通過之環差因嚴重程序瑕疵違反環評法，經環保署訴願會決定原縣政府（環差通過）處分撤銷，後遠雄一路上訴至最高行政法院，於今(2017)年1月5日判決上訴駁回，原處分撤銷確定[註1]，礁溪遠雄案因而必須回到環差程序，面對重行審查。
（圖說：因環差結論經最高行政法院駁回、撤銷確定，故須重行審查環差）
然，本次審查除了一直以來的地質敏感、土石流潛勢等環境影響疑慮又將再度浮上檯面外，本次審查結果若將影響開發許可內容，宜蘭縣政府勢必又將面臨開發許可能否再行變更、甚至是開發許可是否仍屬有效的難題上。
過關斬將無攔阻，遠雄開發如神助
故事回到2001年，五峰旗風景特定區計畫進行第二次通盤檢討，將兩開發案的基地從原本的陳定南縣長時代劃定的「保護區」（當時原地主作為養雞場使用），搖身一變變更為「休閒產業專用區」， 成為能蓋旅館飯店的土地，同時也設下了五年的「完成開發」截止期限[註2]。
後「春秋礁溪度假酒店」、「豐富五峰旗旅館」兩案雖於2006年7月27日期限內遞交開發計畫，兩案也分別於2006年7月、12月取得開發許可，但此二案於2008年前後由礁溪遠雄悅來飯店取得開發權，宜蘭縣政府都市計畫委員會自開發期限截止至今，非但未依原計畫書規定迅即辦理通盤檢討、依法定程序檢討變更恢復為原計畫保護區或其他適當土地使用分區，甚至不斷放寬對「完成開發」之認定，尤以2009年底縣府政黨輪替前，都委會允「申請單位循兩舊案續辦營建」[註3]，為開發單位大開方便之門，爾後都委會甚至不惜一再推翻先前決議，視2006年都委會（第137、138次會議）設下之開發期限[註4]為無物，挑起重大開發爭議。
此後，自2010年3月2日至2012年11月12日間，宜縣都市計畫委員會專案小組共召開過8次會議審議本案，期間，當時的副縣長、當今的代理縣長吳澤成於2010年3月23日還曾親自主持兩旅館研商工作會議，足顯縣府對本案之「關心」，但究竟什麼原因，使歷屆縣府都委會都對遠雄兩案之開發多所從寬認定？值得玩味。
先發照、後審查，程序只是當參考？
2014年12月下旬，遠雄取得兩案之建照，但「豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境影響說明書變更內容對照表」直至2015年5月15日定稿、「春秋礁溪渡假酒店一般觀光旅館籌設申請書變更內容對照表」至6月9日定稿、「春秋礁溪渡假酒店水土保持計畫第2次變更設計」之水土保持設施差異調整簽證說明書縣府於6月8日同意備查、遠雄於6月18日提出兩整體開發計畫案第二次變更核備申請…在在顯示縣府在相關審查未完成定稿前，即核發建照。
據此，遠雄的建照發照是否符合行政程序？又，上述審查變更後的內容是否涉及建照內容變更？縣府是否有仔細檢視變更前後差異？若涉建照內容變更，開發單位是否有依法申請？中間有無逾越權限或濫用權力做成行政處分？有否為滿足行政要求先搶發建照再後補審查之情事？有否為配合發照、便宜審查之情事？有否「專案處理」、「加速通關」之情事？發照過程若涉違反行政程序、發照是否有效？相關疑點，縣府有義務說明清楚。
（圖說：縣府明令遠雄「本案應於變更開發計畫核可後10個月內取得建造執照」，但環說變更、水保、籌設變更申請等均未定稿，為何可先取得建照？）
內政部訴願會竟幫遠雄解套
爾後，遠雄依規定應於2015年9月22日展延期限前申報開工，然遠雄於9月18日申報、經縣府於10月15、26日二度現勘後，認定遠雄並未依規定實質開工，不予備查，遠雄二建照自然失效；遠雄不服，向內政部訴願，2016年3月30日訴願決定縣府處分撤銷[註5]，縣府不服，也向高等行政法院提起行政訴訟，表示對於實質開工之認定乃遵照內政部過往對開工認定之解釋函，以及經內政部核備之宜蘭縣建築管理自治條例，並無不妥，但礙於原告（縣府）並非撤銷訴訟適格之原告，訴訟於今(2017)年2月22日遭駁回[註6]，縣府仍研議再上訴最高行政法院中；但於高等行政法院行政訴訟過程中，內政部營建署竟於2016年12月26日、2017年1月6日分次公告停止適用自1974年起歷來內政部關於開工認定之相關解釋函[註7]，為遠雄解套意味濃厚，讓人也不禁連想起遠雄與內政部營建署過往與葉世文署長的「友好關係」，令人不禁讚嘆遠雄神通之廣大。
無效的環差＝無效的開發許可＝無效的建照！
再回歸討論行政面，本文開頭即揭櫫「豐富五峰旗旅館整體開發計畫第二次環境影響差異分析報告」審查通過受訴願撤銷一事，依環境影響評估法第14條第一項：『目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。』與行政程序法第118條前段：『違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力』，意即合法完成環評審查程序，乃是目的事業主管機關為開發行為之許可的前提條件，環評審查結論若受撤銷，應等同回復到未經認可前，並將導致後續之開發許可無效，故筆者認為，依附環差通過結論而生之開發許可，應同時失其效力。
再者，縣府既採本案遠雄因未實質開工建照已自然失其效力之主張，理當同步廢止兩案之開發許可，否則若僅是主張建照失效卻未廢止開發許可，開發單位的開發權將繼續懸宕，未來勢必又將針對本案是否得以賡續開發，衍生出更多無謂的爭議，更會予人「不作為之故意」之聯想；此外，根據環保局「豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境影響說明書變更內容對照表」第1次會議審查會意見暨回覆對照表之審查結論第二項後段：『原則同意以變更對照表審核，惟開發單位需於本(2015)年9月前開工，逾期未動工開發者，本委員會將要求實施環境影響差異分析報告。』遠雄也確實承諾，故本次環評審查非但不應予補正審查程序或行變更審查，而是應重行提出環境影響差異分析。
（圖說：遠雄承諾於2015年9月底前動工，但卻未履行承諾實質開工）
土石流不長眼，莫拿人命開玩笑！
又，本案由於基地位處地質敏感、土石流潛勢溪區域、河川水源區、與大忠路一號坍塌區隔五峰路緊密相鄰等，面對現今極端氣候頻仍，若府方無視過往天然災害與未來開發風險，只為補正程序、於環差審查中強推本案過關，倘若未來因開發不當，導致災害發生，更有成立「廢弛職務釀成災害」之虞，縣府不可不慎。
 （圖說：遠雄基地內野溪曾於2008年辛樂克颱風肆虐造成山洪爆發、五峰橋地基掏空）
最後，本案因「身分特別」，為求「慎重」，據聞本次環評審查會議將史無前例由吳代理縣長親自坐鎮擔任審查會主席，倘若屬實，筆者強烈建議吳代理縣長應迴避此案之審查，免徒生環評會審查公正性之疑慮；此外，前述行政瑕疵相關事證是否符合圖利、濫權要件？筆者亦在此呼籲檢調應主動調查、偵辦。
[註1]
【裁判字號】 106,判,4
【裁判日期】 2017年1月5日
【裁判案由】 環境影響評估法
【裁判全文】 https://goo.gl/gIrwNF
最高行政法院判決
2017年度判字第4號
【裁判字號】 105,訴,293
【裁判日期】 2016年6月30日
【裁判案由】 環境影響評估法
【裁判全文】 https://goo.gl/c8WCn9
臺北高等行政法院判決
2016年度訴字第293號
2016年6月16日辯論終結
[註2]
變更五峰旗風景特定區計畫（第二次通盤檢討）書：『為加速觀光休閒產業專用區之開發，並防止土地投機，應於主要計畫發布實施後五年內依「觀光休閒產業整體開發獎勵及審查作業要點」提出整體開發，未能依限完成者，應由都市計畫擬定機關迅即辦理通盤檢討，依法定程序檢討變更恢復為原計畫保護區或其他適當土地使用分區，其土地利益關係人不得以任何理由提出異議。』
[註3]
第一案：審議「礁溪遠雄悅來大飯店整體開發計畫」案
決議：「倘合併原核准之「豐富五峰旗旅館整體開發計畫」及「春秋礁溪渡假酒店整體開發計畫」兩案重新規劃設計，將涉及重新申請變更開發計畫，違反「變更五峰旗風景特定區計畫(第二次通盤檢討)」主要計畫發布實施五年屆滿(2006年7月27日)不再受理新案之規定。故建議申請單位循兩舊案續辦營建，倘基地確因天災、地形變更等不可抗力因素影響無法依原規劃設計建築，則應詳細說明地形改變致無法依原規劃設計建築之情形，再行申請變更設計或展延工期。」
[註4]
二、 審議「豐富五峰旗旅館整體開發事業計畫開發許可案」案。
決議：(一) 本案應於縣府核發開發許可日起，3年3個月內取得使用執照。逾期未完成，本府廢止開發許可…其土地權利關係人不得以任何理由提出異議。
四、 審議「春秋礁溪渡假酒店(礁溪鄉礁溪段得子口小段159-1地號等42筆土地)整體開發計畫」開發期限案。
決議：本案應於縣府同意將原屬河川區域土地劃出河川區域日起，4年內取得使用執照。逾期未完成，本府廢止開發許可…其土地權利關係人不得以任何理由提出異議。
[註5]
內政部訴願委員會
【案 號】 1040490214
【決定日期】 2016年3月30日
【決定文號】 1050015590
【主 文】 原處分撤銷 https://goo.gl/xbSh5E
[註6]
【裁判字號】 105,訴,682
【裁判日期】 2017年2月22日
【裁判案由】 建築執照
【裁判全文】 https://goo.gl/l20noP
臺北高等行政法院判決
105年度訴字第682號
[註7]
宜蘭縣建築管理自治條例第二十八條：『本法（建築法）第五十四條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人依本法規定向本府申報開工，並在現地實際開始拆除原有房屋、整地、挖地、打椿或從事安全措施等工程；其僅搭建工寮或設圍籬而無其他實際工作者，不得視為開工。』
發布日期：1974-12-03
內政部函63.12.03.台內營字第608528號
說明：
一、本件係依據貴廳63.10.05.建四字第141136號函辦理。
二、建築法第54條所稱「開工」，係指起造人會同承造人，監造人依建築法之規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土，整地，打樁，從事安全措施等而言其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而尚無其他實際工作者，不得視為開工。
延伸閱讀
1. 遠雄擬在礁溪蓋旅館 佔地2.66公頃｜大紀元｜2009-07-16
2. 訴願會幫解套 礁溪遠雄飯店案復活？｜自由時報｜2016-04-19
3. 遠雄礁溪飯店 動工龜速建照飛了｜自由時報｜2015-11-14
4. 針對遠雄開發春秋礁溪渡假酒店、豐富五峰旗旅館案，縣府做回應｜焦點時報｜2015-07-31
5. 縣府討地？催北大快遷校｜中國時報 C1/北縣焦點｜2006-01-26
『台北縣政府一直希望靠北大振興當地經濟，並幫助三峽台北大學城土地去化，可惜事與願違，北大承諾一再跳票。行政院長蘇貞昌在擔任台北縣長時氣不過，還當著教育部長的面數落北大的不是；已高升行政院公共工程委員會主委的前副縣長吳澤成更不客氣用「拉保險」形容，指責台北大學要地時是一套，拿到土地後又是一套，根本是在玩兩面手法。』
6. 台北大學遷校 不如建商推案急｜中國時報 B2/投資線上｜2006-03-25
『三峽未來住宅供給十分龐大，除麗寶、皇翔等大型建商已推案，遠雄集團更以造鎮方式開發三峽，其大學風呂住宅預售案一、二期已結案，四月即將公開兩期預售，遠雄表示，以手上土地存量，至少會推五期，總計戶數達五千戶以上，未來有地釋出還要標。』
7. 吳澤成未入閣 卡在大巨蛋？｜自由時報｜2016-05-05
8. 【內閣人事】為何吳澤成與內政部長擦身而過｜新新聞｜2016-04-27
9. 中科環評鬧劇-中科停工不停工？｜法觀人月刊第194期
10. 多階段行政程序與環評程序｜環境法實務專題講座
11. 環境衝擊疑慮未解 遠雄礁溪飯店硬要動工｜環境資訊中心｜2015-08-27
12. 遠雄「礁溪飯店」說明會 發照程序被質疑｜自由時報｜2015-07-31
13. 不讓礁溪變成下一個烏來 反遠雄進駐五峰旗｜大紀元｜2015-08-26
14. 辛樂克颱／五峰旗山洪爆發 路面斷裂橋沖走｜TVBS NEWS｜2008-09-14
15. 半個月內連2颱 宜縣五峰旗復建要半年｜中廣新聞網｜2008-09-28
16. 自己五峰旗自己救 - 恢復保護區｜永保好山水
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